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N° 155 (fev 2017)
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Allemagne. Un premier bilan de l'introduction du salaire minimum

Odle CHAGNY, Sabine LE BAYON

Les réformes du marché du travail menées au début des années 2000, qui visaient essentiellement ses marges, ont amplifié les facteurs de fragilisation du système de relations professionnelles, qui s’est retrouvé en incapacité de garantir à certains travailleurs que leurs droits fondamentaux et leur dignité soient respectés. On assiste donc désormais à un mouvement de « re-régulation » du marché du travail, qui passe notamment par l’instauration d’un salaire minimum, visant à cesser le subventionnement des bas salaires par l’Etat fédéral pour permettre aux entreprises de préserver leur compétitivité. L’objet de cet article est d’observer les effets – certains attendus, d’autres moins – de l’introduction du salaire minimum, qui a permis d’assurer un salaire décent aux populations les plus fragiles. Il en ressort globalement l’idée que tous les salariés ne sont pas sortis gagnants, et que les conditions d’une mise en œuvre effective de la loi sont loin d’être assurées.

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Cet article se concentre sur un premier bilan de l’introduction du salaire minimum légal interprofessionnel, dont la mise en œuvre étalée de janvier 2015 à janvier 2017 a constitué à plusieurs égards une rupture majeure. D’abord parce que cette mise en place a signalé que l’affaiblissement des acteurs sociaux était tel qu’il a légitimé une intervention de l’État dans une logique de responsabilité contraire au principe de subsidiarité et d’autonomie des partenaires sociaux garanti par la Constitution. Ensuite parce qu’elle a mis en évidence le fait que les réformes menées au début des années 2000, qui visaient pour l’essentiel les marges du marché du travail (les chômeurs de longue durée, les petits boulots, les emplois atypiques), ont, en accentuant la porosité entre le « cœur » et la « périphérie » du marché du travail, amplifié les facteurs de fragilisation du système de relations professionnelles, jusqu’à ce que ce dernier s’avère incapable de garantir à certains travailleurs que leurs droits fondamentaux et leur dignité humaine soient respectés. Une situation pour le moins paradoxale et qui permet de jeter un regard particulier sur l’économie politique des réformes, si l’on se rappelle que le groupe de benchmarking mis en place par le chancelier Schröder en 1998 dans le cadre de la concertation tripartite préconisait (notamment) de mettre en place des mesures favorables à l’emploi peu qualifié tout en veillant à éviter les trappes à bas salaires qui ne manqueraient pas de résulter d’une trop forte segmentation salariale (Chagny, Lainé, 2015).

Le regard sur l’Allemagne est ainsi doublement instructif. Le recul est désormais assez long pour tirer des enseignements des réformes du début des années 2000 – qui ont suivi un chemin bien différent de celui préconisé par le groupe de benchmarking 1 – du point de vue de leur (maigre) contribution à l’amélioration des performances du marché du travail. Une synthèse sur cette question est proposée en annexe. Par ailleurs, on assiste à un mouvement de « re-régulation » du marché du travail, dont le salaire minimum constitue une étape majeure, entérinant l’idée qu’il y a des limites à voir l’État subventionner les bas salaires en accordant des prestations aux personnes qui les touchent, afin de permettre aux entreprises de préserver leur compétitivité.

Pas de ruptures majeures depuis la crise, mais coexistence d’un haut niveau d’emploi et d’inégalités et tentatives de re-régulation

À la différence de nombreux autres pays européens, la crise ne s’est pas traduite par une forte dégradation du marché du travail en Allemagne. Le taux d’emploi et le taux de chômage ont atteint en 2016 des niveaux respectivement historiquement élevé et bas (graphique 1).

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La forte résilience du marché du travail a fait l’objet d’une littérature nombreuse, visant à (difficilement) démêler l’impact respectif : des réformes du marché du travail, des bouleversements structurels du marché du travail induits par les effets du vieillissement démographique, de la préférence « historique » pour la flexibilité interne du modèle de relations professionnelles, de l’érosion de ce même système de relations professionnelles (voir notamment graphique 5), révélant l’hyperflexibilité cachée du marché du travail (pour une synthèse, voir (COE, 2015)).

Par ailleurs, on assiste sur la période récente à un ralentissement certain de la dégradation des conditions d’emploi. La modération salariale avait pris fin dès avant la crise, et la croissance des salaires est depuis 2013 supérieure d’environ 1 point à celle des autres grands pays européens (graphique 3). La part des bas salaires a cessé de progresser depuis 2009, et a même eu tendance à légèrement reculer depuis lors (graphique 4). Il en va de même pour d’autres indicateurs d’inégalités salariales, comme le coefficient de Gini. Le développement des emplois atypiques a par ailleurs eu tendance à s’atténuer (graphique 2). C’est tout particulièrement le cas pour le temps partiel, dont la progression s’est nettement ralentie, ainsi que les mini-jobs à titre principal, dont la part dans l’emploi recule légèrement depuis 2009. La part de l’intérim, qui avait connu une progression spectaculaire après sa libéralisation quasi-totale en 2003, a également tendance à se stabiliser. Mais pour tous ces indicateurs, la stabilisation s’est opérée à un haut niveau de « précarisation ».

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À cela s’est ajouté le développement, mal connu statistiquement en raison de l’absence d’enquêtes systématiques, des statuts de semi-indépendance, et en particulier le développement des contrats dit d’entreprise 2 (Werkverträge). Dans la métallurgie par exemple, une enquête menée par IG Metall (IGM, 2015) montre que les deux tiers des établissements de la branche avaient eu en 2015 recours à des contrats d’entreprise, avec une tendance à la hausse (22 % des établissements déclarant avoir augmenté leur recours au cours des trois dernières années). Si l’on tient compte de l’intérim et des contrats d’entreprise, le taux de recours à la main-d’œuvre non permanente atteint 50 % dans l’automobile (IGM, 2015), et des chiffres équivalents seraient observés dans la construction navale et l’aéronautique.

Or les conditions de rémunération sont moins favorables tant pour les intérimaires que pour les contrats de service. Ainsi, dans l’enquête conduite par IG Metall, 73 % des entreprises ayant recours à ces contrats reconnaissent que les conditions de travail et de rémunération sont moins favorables que pour les salariés permanents. En 2014, soit juste avant l’entrée en vigueur du salaire minimum, les intérimaires à temps complet percevaient encore en moyenne des rémunérations mensuelles inférieures de 42 % aux effectifs permanents (Bundesagentur für Arbeit, 2016).

Ces évolutions contribuent également à expliquer que le débat se soit récemment déplacé vers l’idée de l’émergence d’un « nouveau modèle social ». L’Allemagne serait ainsi parvenue à un nouvel « état d’équilibre » dans lequel un haut niveau de flexibilité et de précarité serait le prix à payer pour un haut niveau d’emploi 3. Rien n’est pourtant moins sûr, comme en témoignent le débat sur la pauvreté dans la vieillesse et les mesures prises en faveur de certaines catégories de retraités 4, et il y a une certaine cohérence à ce que le gouvernement ait, dans la foulée de l’introduction du salaire minimum, proposé des mesures visant à réencadrer le recours à l’intérim et aux contrats de prestations de service (encadré 1).

Un salaire minimum qui s’est ancré, mais de nombreuses interrogations subsistent quant à la capacité de l’appliquer

Si depuis début 2015 le niveau de 8,5 euros de l’heure est devenu pour les salariés et les employeurs la référence incontournable de plancher de rémunération outre-Rhin (y compris pour les mini-jobs, les réfugiés et les chauffeurs de poids lourds, il reste que son introduction a été progressive, que quelques exceptions demeurent, et que des interrogations subsistent quant à la capacité des pouvoirs publics à appliquer et faire contrôler la législation.

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Une convergence progressive vers le niveau de 8,5 euros

Il n’est pas inutile de rappeler que l’introduction du salaire minimum interprofessionnel en janvier 2015 a été réalisée dans le cadre d’une loi énonçant clairement son objectif d’ancrer le salaire minimum légal au système de négociations collectives. La loi du 11 août 2014 5 « de renforcement de l’autonomie collective » introduit le salaire minimum (article 1), mais modifie aussi la loi sur les conventions collectives et sur le travail détaché en vue de favoriser l’extension des conventions collectives conclues par les partenaires sociaux dans les différentes branches (Chagny, Le Bayon, 2014a, b).

L’étalement de l’entrée en vigueur du salaire minimum (janvier 2015 à janvier 2017) visait d’ailleurs spécifiquement à permettre aux différentes branches de s’y adapter si elles le souhaitaient. C’est ainsi qu’un régime dérogatoire s’est appliqué aux branches qui avaient conclu avant janvier 2015 un accord prévoyant une convergence progressive du salaire minimum vers le niveau de 8,50 euros d’ici fin 2016 – sous réserve que la convention ait fait l’objet d’une procédure d’extension administrative.

Six branches se sont saisies de cette opportunité (intérim, industrie de la viande, coiffure, agriculture, industrie textile, blanchisserie) 6. En 2017, dans ces branches, le salaire minimum qui s’applique est le salaire minimum prévu par la branche (du moment qu’il est au moins égal à 8,50 euros) et peut donc être inférieur au salaire minimum légal, lui-même revalorisé à 8,84 euros début 2017 (voir infra). Ce n’est donc qu’en 2018 que le salaire minimum de 8,84 euros s’appliquera à toutes les branches sans exception !

Le poids des branches qui convergent progressivement est non négligeable. Elles emploient au total environ 2 millions de personnes, soit 5 % de l’emploi salarié.

Des exceptions finalement limitées

Concernant les exceptions, et en dépit des débats intenses qui ont précédé l’adoption de la loi, elles sont finalement peu nombreuses : certains jeunes (les moins de 18 ans sans qualification professionnelle, les apprentis, les stagiaires en études lorsque le stage est obligatoire ou durant les trois premiers mois lorsqu’il est facultatif), les chômeurs de longue durée durant les six premiers mois suivant la reprise d’un emploi. En revanche, sont entrés dans le champ d’application : les autres stagiaires, les travailleurs rémunérés à la tâche, les mini-jobs ou encore les travailleurs saisonniers 7.

La loi a laissé subsister un certain nombre d’incertitudes quant à son application concrète

Reste que les modalités de calcul du salaire horaire telles que définies par la loi et la jurisprudence demeurent entourées d’un flou certain (Schulten, Weinkopf, 2015).

La loi dispose ainsi que le salaire minimum de 8,5 euros par heure s’applique en tenant compte de la durée effective du travail (rappelons qu’il n’existe pas de durée légale du travail en Allemagne), et ne donne pas de définition précise des éléments de rémunération à prendre en compte. La loi indique juste qu’il s’agit des éléments de rémunération versés immédiatement après une activité « normale ».

Depuis janvier 2015, plusieurs plaintes ont en conséquence été examinées par des cours du travail régionales ou nationale, ayant trait essentiellement à la question des primes. Concernant ce point, la Cour fédérale du travail a statué le 25 mai 2016, suite à la plainte d’une salariée, qu’une prime versée précédemment une fois par an peut être incluse dans le calcul du salaire minimum quand elle est dorénavant versée de façon fractionnée chaque mois et que cela a été validé par un accord d’établissement. Cela conduit mécaniquement à diminuer le nombre de bénéficiaires potentiels. En ce qui concerne la durée du travail, la loi dispose en principe que la durée à considérer est la durée effective du travail, ce qui n’est pas sans soulever de nombreuses interrogations. Comment la mesurer ? Que faire des heures supplémentaires non rémunérées ? Que faire en cas d’annualisation du temps de travail ?, etc.

Il ne faut, dans ces conditions, guère s’étonner de l’amplitude des fourchettes des estimations ex ante du nombre de personnes potentiellement concernées par le salaire minimum (encadré 2). Pour l’année 2014, plus de 1,4 million séparait les estimations basse et haute soit, tout de même, une incertitude de l’ordre de 30 % sur les effectifs concernés.

Une obligation de documentation pour permettre le contrôle du respect de la loi

Le contrôle de l’application reste un enjeu majeur. Le législateur a certes prévu une obligation de déclaration des horaires de travail, mais cette obligation est loin de concerner l’ensemble des salariés.

Certes, pour tous les mini-jobs 8 et en-deçà d’un certain seuil de salaire 9 dans plusieurs secteurs particulièrement touchés par le travail illégal 10 (bâtiment, restauration, transport de personnes, logistique, nettoyage industriel, industrie de la viande…) 11, l’employeur a désormais l’obligation de consigner le début et la fin de chaque journée de travail ainsi que la durée de travail, et est également dans l’obligation de conserver ces documents pendant deux ans en vue d’éviter le contournement de la loi via des heures supplémentaires non rémunérées 12. Pour les livreurs de journaux (qui travaillent à la tâche), la documentation est limitée à l’enregistrement du temps de travail quotidien (décret du 26 novembre 2014). Dans certains secteurs très touchés par les bas salaires (commerce de détail, agriculture par exemple), il n’y aura par contre aucune obligation de documentation !

Le contrôle de l’application de la loi est du ressort des inspecteurs du Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS), l’unité de contrôle fiscal pour le travail non déclaré au sein du service des douanes, qui contrôlait déjà le respect du salaire minimum dans le cadre de la loi sur le travail détaché et de la loi sur l’intérim. Mais le nombre d’inspecteurs reste faible 13. Les contrôles du FKS ont diminué d’environ 30 % en 2015 par rapport à 2014. Les amendes ont été faibles, l’accent ayant été mis sur la sensibilisation. Le Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB, Confédération allemande des syndicats) a fait remarquer par ailleurs que la majorité des contrôles continuent d’avoir lieu dans le bâtiment… c’est-à-dire un secteur où un salaire minimum de branche s’appliquait déjà, contre 17 % pour l’hôtellerie et la restauration, alors que ces deux branches ont un poids à peu près équivalent dans l’emploi (de l’ordre de 4-5 % des effectifs).

En cas d’infraction à la loi, des amendes sont prévues : jusqu’à 30 000 euros si l’obligation de documentation n’est pas respectée, jusqu’à 500 000 pour le non-respect du salaire minimum. L’entreprise en cause peut aussi être exclue de procédures d’octroi des marchés publics. Il n’est en revanche pas prévu d’obliger l’entreprise à rembourser au salarié le moins-perçu en cas de salaire inférieur à 8,50 euros (Remy, 2014). Le salarié doit ainsi lui-même porter plainte pour faire valoir ses droits, une différence notable avec le cas du Royaume-Uni où l’autorité de contrôle déclenche une procédure. De plus, un certain nombre de services mis en place par les syndicats ne sont accessibles qu’aux membres syndiqués.

Beaucoup plus fondamentalement, on peut s’interroger sur la capacité à faire respecter le salaire minimum dans la mesure où 71 % des salariés percevant moins de 8,50 euros de l’heure travaillent dans un établissement où il n’y a pas de comité d’établissement (Brenke, Wagner, 2013), et où les salariés en mini-job ou en contrat temporaire sont particulièrement peu armés pour se défendre face aux tentatives de contournement de certaines entreprises.

Des effets attendus, d’autres un peu moins

Le salaire minimum a bien rempli sa mission en assurant un salaire « décent » aux populations les plus fragiles…

Le salaire minimum a en partie rempli sa mission en assurant un salaire « décent » aux populations les plus fragiles. Si l’on s’en tient à l’estimation de Destatis (Statistisches Bundesamt, 2016a) (encadré 2), alors que 4 millions de personnes percevaient en avril 2014 un salaire inférieur à 8,50 euros, ils n’étaient « plus que » 1 million un an plus tard. De plus, parmi les 1,9 million de salariés qui percevaient 8,5 euros en avril 2015, parmi lesquels probablement la très grande majorité gagnait moins avant l’entrée en vigueur du salaire minimum, 91 % travaillaient dans des entreprises non couvertes par une convention collective, 56 % occupaient des mini-jobs.

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Sur la base de l’enquête trimestrielle sur les salaires 14, il est indéniable que l’entrée en vigueur du salaire minimum a conduit à relever les salaires mensuels de certaines catégories de salariés en 2015 : pour les emplois classiques 15 dans les nouveaux Länder et pour les mini-jobs dans les anciens Länder (tableau 2).

L’accélération des salaires horaires dans les nouveaux Länder a été particulièrement nette pour les non-qualifiés (+8,6 %) et les semi-qualifiés (+5,8 %) par rapport à la moyenne des qualifications (4 %), contribuant à la réduction des inégalités de salaires dans ces Länder. En revanche, rien n’est visible quel que soit le niveau de qualification dans les anciens Länder, hors mini-jobs.

Pour autant, le niveau du salaire minimum demeure faible, et il le restera vraisemblablement. Il est bien inférieur à celui en vigueur actuellement en France (9,76 euros depuis janvier 2017). Il représentait 34 % du salaire horaire moyen en 2015 (47 % en France) sur la base des comptes nationaux et 48 % du salaire médian des salariés à temps complet de 2014 (61 % en France), ce qui place l’Allemagne dans la fourchette plutôt basse des grandes économies européennes (Amlinger et al., 2016).

À la différence de la France, il n’existe par ailleurs pas de règles de revalorisation automatique annuelle du salaire minimum en Allemagne. C’est seulement tous les deux ans après décision d’une commission que le salaire minimum est revalorisé. La décision prise le 28 juin 2016 est effective depuis le 1er janvier 2017. Ensuite, il faudra attendre 2019 pour une éventuelle nouvelle revalorisation décidée en juin 2018.

À première vue, la revalorisation est assez conséquente (+4 % au 1er janvier 2017, soit 2 % en rythme annuel) si on la compare aux évolutions récentes du salaire minimum en France, où le Smic a augmenté de +1 % par an sur les quatre dernières années. Cela s’explique par le fait que, conformément à la loi qui a instauré le salaire minimum, il est prévu que la revalorisation en Allemagne s’oriente en fonction des augmentations conclues dans le cadre des conventions collectives, garantissant ainsi des gains de pouvoir d’achat équivalents à ceux de l’ensemble des salariés couverts par une convention collective. La progression des salaires négociés étant relativement dynamique depuis 2012 (+2,7 % en rythme annuel pour l’indice de salaire horaire de base négocié entre 2011 et 2015, contre +1,6 % pour le salaire mensuel de base en France sur la même période), cela se répercute automatiquement sur le salaire minimum 16. Pour cette première réévaluation, la commission s’est basée sur l’évolution des salaires horaires négociés (hors primes) entre décembre 2014 et juin 2016, qui a été de 4 %, en incluant l’effet rétroactif de la dernière convention collective signée dans la fonction publique.

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… et en rompant avec la logique qui prévalait auparavant pour les mini-jobs…

L’entrée en vigueur du salaire minimum constitue un bouleversement d’autant plus important pour les mini-jobs que 60 % environ de ces salariés percevaient moins de 8,5 euros de l’heure en 2014 et qu’ils sont de facto devenus beaucoup moins attractifs pour les employeurs.

En effet, si les mini-jobs se caractérisent par l’absence de cotisations à la charge des salariés et la moindre acquisition de droits sociaux, ils sont néanmoins soumis à des prélèvements à la charge des employeurs (cotisations sociales, taux forfaitaire d’imposition sur le revenu principalement), conduisant à un taux de prélèvement à la charge des employeurs plus élevé que dans le cas d’un emploi classique. Il en résulte que l’attrait pour un employeur résultait, avant l’introduction du salaire minimum, principalement dans la flexibilité offerte par ce type d’emploi, ainsi que par la possibilité de pratiquer des salaires horaires faibles (Lestrade, 2013), car sans limitation de durée du travail (la seule contrainte étant le plafond de 450 euros mensuels).

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Or en intégrant les mini-jobs dans le champ d’application du salaire minimum, la loi les a rendus beaucoup moins intéressants financièrement pour les employeurs car leur coût horaire est dorénavant supérieur à celui d’un emploi classique (tableau 3), avec un nombre d’heures implicitement plafonné (à 12 heures hebdomadaires compte tenu du plafond mensuel de 450 euros).

On pouvait dès lors s’attendre à une réduction du nombre de ces emplois, via des destructions simples ou des requalifications en emploi classique. De fait, on a effectivement assisté à une forte diminution du nombre de mini-jobs depuis le début de l’année 2015, tout particulièrement pour les mini-jobs occupés à titre d’activité principale et à une accélération des créations d’emplois classiques à temps partiel (graphique 6). La conversion en emplois classiques paraît évidente dans les branches de l’hôtellerie, de la restauration ou du commerce de détail, fortes pourvoyeuses de mini-jobs, où les créations d’emplois classiques ont été particulièrement importantes 17. Mais ces conversions de mini-jobs en emplois classiques, bien que relativement élevées, n’ont pas été massives, ce qui témoigne sans doute du fait que la loi n’est pas toujours respectée pour ces emplois (avec par exemple des heures supplémentaires non rémunérées).

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… mais au printemps 2015, 1 million de personnes percevaient toujours un salaire inférieur au salaire minimum

L’ampleur des effectifs qui touchaient encore 18 un salaire inférieur à 8,5 euros après l’entrée en vigueur du salaire minimum soulève plusieurs interrogations. Certes, cela peut s’expliquer par les délais de mise en œuvre, ainsi que par le fait que différentes exemptions sont prévues (chômeurs de longue durée pendant les six premiers mois d’emploi, salariés travaillant dans des secteurs prévoyant une période transitoire d’adaptation).

Mais on peut aussi s’interroger sur la capacité de mise en œuvre effective du salaire minimum dans les « zones grises » du système de négociation collective (Chagny, Le Bayon, 2014a). Parmi ces 1 million qui percevaient un salaire inférieur au salaire minimum, près de 80 % travaillaient en effet dans des entreprises non couvertes par des conventions collectives et 47 % occupaient des mini-jobs, ce qui souligne une fois de plus l’importance des contrôles officiels pour le respect de la loi.

De surcroît, l’introduction du salaire minimum a aussi été anticipée par les entreprises, qui en ont limité les effets sur leur compétitivité ex ante

Il est évidemment trop tôt pour que l’on dispose d’enquêtes ou d’évaluations permettant de tirer des conclusions arrêtées sur les effets de l’introduction du salaire minimum. Pour autant, de premiers éléments synthétiques permettent déjà d’avoir une idée des modalités d’ajustement privilégiées à court terme par les entreprises, en anticipation ou en réaction à l’introduction du salaire minimum. Or ces éléments tendent à signaler que les entreprises ont plutôt bien contrôlé les effets du salaire minimum sur leurs coûts.

De manière assez saisissante, il semblerait que certaines entreprises aient anticipé l’entrée en vigueur du salaire minimum en freinant l’augmentation des salaires des non-qualifiés dans les mois qui ont précédé l’entrée en vigueur de la loi (pour mémoire, les élections législatives ont eu lieu en octobre 2013, l’entrée en vigueur du salaire minimum a eu lieu en janvier 2015). L’année 2014 a en effet été caractérisée par un net coup d’arrêt de la croissance des salaires des moins qualifiés, et ce tant dans les anciens que les nouveaux Länder sans que des raisons objectives liées à la conjoncture ne permettent de l’expliquer. Il en résulte étonnamment que certaines catégories de salariés auraient globalement bénéficié d’augmentations salariales plus importantes en l’absence de l’introduction du salaire minimum !

Pour en juger, nous simulons les salaires horaires de 2014 et 2015 des emplois classiques sur la base de la tendance 2010-2013 (i.e. avant que le salaire minimum n’ait été acté lors de l’accord de coalition de l’automne 2013) et nous comparons fin 2015 le salaire observé et celui simulé par type de qualifications et Länder pour voir quels salariés sont globalement perdants ou gagnants (tableau 4).

Si dans les nouveaux Länder, en moyenne, toutes les catégories de salariés ont bénéficié de l’entrée en vigueur du salaire minimum, avec un effet de diffusion du salaire minimum sur les salaires immédiatement supérieurs à 8,50 euros (et une revalorisation de l’ensemble des grilles salariales), il semblerait bien que dans les anciens Länder, les catégories les moins qualifiées aient pâti de cette introduction. En d’autres termes, ceux dont le salaire était un peu au-dessus du salaire minimum avant l’entrée en vigueur de la loi auraient bénéficié d’un salaire horaire plus élevé début 2016 sur la base de la tendance passée !

Cet effet de freinage est tel qu’au niveau de l’ensemble de l’Allemagne, et compte tenu du poids des anciens Länder dans les effectifs (81 % de l’emploi salarié classique), les non-qualifiés et les semi-qualifiés auraient donc globalement pâti de l’introduction du salaire minimum, une situation pour le moins paradoxale, que la plupart de observateurs omettent de mettre en évidence, en se concentrant sur l’analyse des évolutions postérieures à l’entrée en vigueur du salaire minimum.

Contrôle (partiel) ex post des coûts pour les entreprises et effets pour l’instant limités sur l’emploi

Un certain nombre d’experts s’étaient montrés très pessimistes avant 2015 quant aux effets du salaire minimum sur l’emploi, avec des estimations s’étalant dans une fourchette large, de 60 000 à 850 000 destructions d’emplois (0,2 à 2,2 % de l’emploi salarié). Les premières estimations réalisées en 2016 incitent à penser que les effets sur l’emploi seraient, du moins à court terme, plutôt limités, de l’ordre de 60 000 destructions nettes (Bossler, Gerner, 2016 ; encadré 3 pour plus de détails).

Si c’est le cas, c’est parce que les entreprises concernées ont utilisé plusieurs canaux pour limiter l’impact de l’introduction du salaire minimum, aussi bien ex ante (via notamment la modération salariale) qu’ex post.

Une première enquête ex post menée par l’institut IAB à l’automne 2015 auprès de l’échantillon des entreprises interrogées dans le cadre du « Betriebspanel » 19 montre, sans surprise, que la proportion d’entreprises concernées (que ce soit directement et/ou indirectement) par l’introduction du salaire minimum est plus de deux fois plus élevée dans les nouveaux que dans les anciens Länder.

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Elle met aussi en évidence qu’une proportion élevée d’entreprises concernées ont répercuté les hausses de leurs coûts induites par la majoration des salaires dans leurs prix (graphique 7), tout particulièrement dans les nouveaux Länder (30 %). Cela se reflète d’ailleurs dans les prix de certains secteurs des services de ces Länder 20. L’impact au niveau agrégé est en revanche très faible, le poids des nouveaux Länder étant de l’ordre de 20 % dans l’indice des prix à la consommation allemand. De plus, la baisse du prix du pétrole a eu un impact désinflationniste qui a contribué à masquer un éventuel effet inflationniste du salaire minimum.

Mais une proportion également substantielle des entreprises concernées, de l’ordre de 22-23 %, ont joué sur la productivité du travail (réduction de la durée du travail et/ou intensification du travail) des salariés concernés pour compenser ces hausses de salaires horaires, en d’autres termes en limitant l’impact du salaire minimum sur leurs coûts.

Enfin, la réaction des entreprises a été particulièrement rapide (avec plus d’ajustements réalisés qu’envisagés), notamment dans les nouveaux Länder, ce qui laisse présager peu d’ajustements ultérieurs importants. Il en résulte globalement l’idée que les entreprises ont fait preuve d’un pragmatisme assez fort dans leur capacité à gérer les effets de l’introduction du salaire minimum sur leurs coûts de main-d’œuvre.

Conclusion

Plus d’une décennie après les réformes Hartz, l’Allemagne, dans un contexte de quasi plein-emploi, a adopté en 2014 puis 2016 des lois allant dans le sens d’une re-régulation du marché du travail. Si l’objectif affiché de la loi sur le salaire minimum a bien été atteint, à savoir sortir d’une situation de salaires extrêmement faibles un nombre significatif de salariés, il reste tout de même 1 million de personnes qui n’en bénéficient pas encore, soit un quart des effectifs qui auraient dû être potentiellement concernés.

Il semblerait par ailleurs que de nombreuses entreprises aient anticipé la mise en place du salaire minimum l’année précédant son introduction en opérant des arbitrages dans leur politique salariale, afin d’en limiter les effets sur leurs coûts. Il en résulte que tous les salariés ne sont pas sortis gagnants de l’introduction du salaire minimum. Ainsi s’est opérée en Allemagne, tout particulièrement dans les anciens Länder, une forme de redistribution au sein des salariés non qualifiés entre ceux qui ont bénéficié de la loi 21 et ceux gagnant un peu plus que le salaire minimum, qui ont connu deux années de modération salariale.

Par ailleurs, l’effet sur l’emploi a pour le moment été relativement limité, les entreprises ayant aussi ex post utilisé différents facteurs pour préserver leur compétitivité (hausse des prix, augmentation de la productivité du travail…). Il n’en reste pas moins que de nombreuses interrogations persistent sur l’application effective de la loi, principalement dans les entreprises sans conseil d’établissement, et que des contrôles importants s’avèrent plus que jamais nécessaires pour que la loi soit effectivement respectée. L’enjeu des prochains mois tient tant à la clarification d’un certain nombre d’interrogations relatives au calcul du salaire horaire qu’au renforcement des contrôles et des moyens des salariés pour faire valoir leurs droits.

Odile CHAGNY, Sabine LE BAYON * Économiste à l’IRES ; économiste à l’OFCE.

 

Sources :

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Bellmann L., Bossler M., Dütsch M., Gerner H.D., Ohlert C. (2016), « Folgen des Mindestlohns in Deutschland, Betriebe reagieren nur selten mit Entlassungen », IAB Kurzbericht, n° 18/2016.

Blot C., Chagny O., Le Bayon S. (2015), Faut-il suivre le modèle allemand ?, Paris, La Documentation française.

Bossler M., Gerner H.D. (2016), « Employment Effects of the New German Minimum Wage. Evidence from Establishment-level Micro data », IAB Discussion Paper, n° 10/2016.

Brenke K., Wagner G. (2013), « Gesetzliche Mindestlöhne: mit der Einführung kommen die Tücken der Umsetzung », Wirtschaftsdienst, vol. 93, n° 11, p. 751-757.

Bundesagentur für Arbeit (2016), Der Arbeitsmarkt in Deutschland – Zeitarbeit. Aktuelle Entwicklungen, Juli.

Burda M., Hunt J. (2011), « What Explains the German Labor Market Miracle in the Great Recession? », IZA Discussion Paper, n° 5800.

Chagny O., Lainé F. (2015), « Comment se comparent les salaires entre la France et l’Allemagne ? », Note d’analyse, n° 33, France Stratégie.

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1. Pour une synthèse, voir Blot et al. (2015).

2. Ou encore de prestation de service.
3. Cette grille de lecture est proposée par Jaerhling et Wagner (2015).
4. En particulier la possibilité de liquidation à 63 ans sans décote pour les assurés disposant delongues durées d’assurance (45 années), contre 65 ans depuis la réforme de 2007.

5. Il est prévu que cette loi soit évaluée en 2020.
6. En plus de ces six branches, l’État a fixé pour le secteur des livreurs de journaux une augmentation progressive du salaire minimum vers 8,50 euros en 2017.

7. Concernant les travailleurs saisonniers (environ 300000 emplois), très présents dans le secteur agricole, le salaire de 8,5 euros s’appliquera bien, mais l’employeur pourra déduire le coût de
l’hébergement et de la nourriture dans certaines conditions (salaire mensuel supérieur à un seuil variable selon la composition familiale) et dans une certaine limite. Cela devrait tout de
même limiter le dumping salarial dans ce secteur, même si le respect de la loi sera plus difficile à contrôler. Pour limiter le coût pour les employeurs, la possibilité d’employer pendant au
maximum 50 jours des salariés en mini-jobs courts (kurzfristige minijob), i.e. exonérés de toute cotisation sociale (salarié et employeur), est prolongée à 70 jours du moment que leur salaire ne
dépasse pas 450 euros mensuels sur la période. Cette mesure est valable pendant 4 ans.

8. Hors ceux employés par un ménage.
9. 2000 euros mensuels si le salaire a été versé de façon continue par le même employeur durant les douze derniers mois, 2958 euros dans le cas contraire. Ces seuils ont été définis par décret
le 29 juillet 2015 suite aux critiques du patronat qui souhaitait un assouplissement de l’enregistrement.

10. Désignés dans la loi de lutte contre le travail non déclaré (« Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz»).
11. Au total, environ 10 millions de salariés devraient être concernés par cette documentation.
12. Avec un salaire mensuel de 2958 euros, le salaire minimum ne peut être contourné que si le temps de travail hebdomadaire est de plus de 80 heures (2 958 par mois/4,33 semaines par mois/8,5 €/ heure = 80,9 heures par semaine), de plus de 54 heures pour un salaire de 2000 euros.
13. 1600 postes supplémentaires sont prévus mais sur la période 2017-2022.

14. L’enquête est menée auprès d’environ 40000 entreprises de plus de 10 employés (5 dans certains secteurs comme le commerce de détail ou la restauration pour tenir compte des caractéristiques
spécifiques à ces secteurs) dans l’industrie et les services. Destatis fournit des données pour les différents statuts d’emplois (emplois classiques – i.e. soumis à cotisations sociales – et
mini-jobs) et niveaux de qualifications.

15. Ce constat se vérifie que l’on s’intéresse au salaire mensuel total (y compris primes) ou au salaire horaire hors primes, avec respectivement des augmentations de salaire de 3,4 % et 4 %
en 2015.

16. Ainsi que sur son pouvoir d’achat, les rythmes d’inflation ayant été très proches sur la même période entre la France et l’Allemagne : +1,1 % en rythme annuel sur 2011-2015 en Allemagne,
+0,9 % en France pour l’IPCH.

17. Selon vom Berge et al. (2016), 102000 mini-jobs exclusifs de plus qu’en janvier 2014 ont été détruits en janvier 2015. Ils ont été transformés en emplois assujettis aux assurances sociales
à 51 % (probablement à temps partiel) ou sont devenus des mini-jobs secondaires (6 %), mais 40 % sont devenus soit inactifs soit indépendants et environ 4 % sont entrés au chômage.

18. 1 million selon l’estimation proposée par Destatis (Statistisches Bundesamt, 2016a).

19. Il s’agit seulement des entreprises qui emploient au moins un salarié soumis à cotisations sociales. Les petites entreprises qui n’emploient que des mini-jobs ne sont donc pas interrogées.

20. C’est notamment le cas du secteur de la coiffure où un salaire minimum a été étendu dès novembre 2013 et augmente régulièrement depuis lors : la hausse des prix a débuté fin 2013 et
on observe une accélération progressive des prix (+8 % depuis fin 2012, dont 17 % dans les nouveaux Länder, sur la base des statistiques des offices régionaux). Au contraire, dans le
secteur des taxis, les salaires ont augmenté brutalement au 1er janvier 2015. L’augmentation des prix a été rapide sur les premiers mois de l’année 2015 (+10 % par rapport à fin 2014), dans un
contexte où le prix d’une course est soumis à l’autorisation préalable des municipalités et est donc le même pour l’ensemble d’une ville.

21. Selon Destatis, au regard du salaire moyen des personnes concernées par la loi, à savoir 7,20 euros en 2014, la revalorisation moyenne en 2015 aurait été de l’ordre de 18 %.

 

Annexe


La difficile évaluation de l’impact des réformes sur les performances du marché du travail

La difficulté à évaluer l’impact des réformes sur les performances du marché du travail résulte principalement de la quasi-impossibilité d’en isoler l’effet propre de l’ensemble des autres transformations qui ont été à l’œuvre depuis le milieu des années 2000, voire depuis le milieu des années 1990. Car il s’agit bien en effet de parvenir à démêler l’impact respectif :

- des réformes du marché du travail ;

- des bouleversements structurels du marché du travail induits par les effets du vieillissement démographique ;

- de la préférence « historique » pour la flexibilité interne du modèle de relations professionnelles ;

- de l’érosion de ce même système de relations professionnelle révélant l’hyperflexibilité cachée du marché du travail ;

- des impacts de la restructuration opérée par les entreprises ;

- des politiques de déréglementation des services publics ;

- des autres réformes de la protection sociale ;

- ou encore du policy mix.

Il n’existe de fait à notre connaissance aucune étude globale, qu’elle repose sur un modèle macroéconomique bouclé ou sur une maquette, qui s’y soit attelée (et qui puisse d’ailleurs sans doute y parvenir).

Dans son rapport de 2015 sur l’analyse des réformes du marché du travail, le Conseil d’orientation de l’emploi (COE, 2015, annexe sur l’Allemagne) reconnaît ainsi qu’« une analyse plus fine montre que, si les performances de l’Allemagne en matière d’emploi sont indissociables des lois Hartz et si celles-ci ont eu un effet positif, le contexte économique et la situation des entreprises avant crise, les mesures conjoncturelles facilitant encore la flexibilité interne au début de la crise et l’évolution progressive de la négociation collective en Allemagne sont aussi des facteurs majeurs. »

La ligne d’interprétation la plus riche est à notre sens celle qui met en évidence le fait que les réformes du marché du travail, qui visaient pour l’essentiel les marges du marché du travail (les chômeurs de longue durée, les petits boulots, les emplois atypiques), ont accentué la porosité entre le « cœur » et la « périphérie » du marché du travail, en amplifiant les facteurs de fragilisation du système de relations professionnelles (voir notamment Blot et al., 2015).

Si la plupart des études s’attelant à une approche macroéconomique insistent sur cette dimension (tableau 5), il est frappant de voir que certaines études, adoptant une approche très partielle, omettent parfois totalement de mentionner le système de relations professionnelles. Une récente étude (Febelmayr et al., 2016) vise à expliquer l’impact des réformes sur l’évolution des inégalités salariales au travers d’une analyse de la différence entre firmes, en omettant volontairement de mettre en évidence l’impact du système de négociations collectives sur ces différences.

Enfin, on peut aussi mentionner que rares sont les études qui s’attachent à mettre en évidence les effets sociaux des réformes. On peut sur ce point saluer le numéro spécial de la revue WSI Mitteilungen de mai 2016 sur les conditions de vie des bénéficiaires de l’allocation Hartz IV.

tableau5 1tableau5 2